何时落地？养老双轨制改革仍在酝酿
来源：《财经》杂志
事业单位改革：养老双轨制改革仍在酝酿之中 减负并不容易
事业单位改革半步
呼声甚高的养老双轨制改革仍在酝酿之中，目前只原则规定“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇”
半个月后的7月1日，《事业单位人事管理条例》(下称《条例》)将正式实施。2011年《条例》的“征求意见稿”发布后，经过两年多的打磨真正落地。
目前，中国有事业单位111万个，拥有事业编制的在职人员3153万人，另有离退休职工约900万人。
2002年，中国启动事业单位聘用制改革以来，人社部等部门共出台过公开招聘、岗位设置管理、纪律处分三个暂行规定，但上位法的缺席“长期影响了人事管理的一般环节，如事业单位的考核、奖励怎么做?人事争议如何处理”?中国人事科学院事业单位人事管理研究室主任李建忠说。
2006年颁布实施了《公务员法》，2008年和2013年又分别颁布实施了《劳动合同法》及其修正案，夹在公务员和企业职工之间的事业单位人员一直缺乏适用法律法规。
“《条例》的颁布填补了这个空白。”中国人事科学院前院长吴江指出，“它伴随着2011年以来的事业单位分类改革这个最大的难点，逐渐明确了事业单位人事管理的对象——公益服务类事业单位人员，既不同于公务员也不同于企业职工的管理。”
5月19日，也就是《条例》公布之后的第四天，人社部社会保险事业管理中心党委书记皮德海就表示：“今年要拿出方案，继续进行机关事业单位养老金改革。”外界据此猜测，《条例》的实施将推动养老金并轨方案的出台。
“事业单位改革推动难题之一在社保，养老保险的问题最多。人社部现在正在为事业单位养老金改革征求意见，为出台方案奠定基础。”清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥说。
需要看到的是，《条例》虽然奠定了事业单位人员的管理规则，但包括养老在内的事业单位改革还需更具体的制度设计。
为事业单位建章
《条例》“总则”首先就明确立法目的，即“规范事业单位的人事管理，保障事业单位工作人员的合法权益，建设高素质的事业单位工作人员队伍，促进公共服务发展”。在既往的国务院行政法规中很少出现“公共服务”的表述，人社部曾多次建议用“公共服务”替代“公益服务”，《条例》的终稿最终采纳了这个建议，它明确了事业单位的根本属性。
此外，《条例》将岗位设置、公开招聘、竞聘上岗、聘用合同、考核培训、奖励处分、工资福利、社会保险、人事争议处理，以及法律责任作为基本内容，确立了事业单位人事管理的基本制度体系。
值得一提的是，根据事业单位聘用合同的特点和实际情况，《条例》规定了聘用合同的期限一般不低于3年，初次就业人员的试用期为12个月，同时，明确了订立聘用至退休合同的条件，以及合同解除的情形。《条例》未作规定的，则依照《劳动合同法》及其实施条例执行。
李建忠表示，事业单位原来在聘用程序、解聘、辞聘条件等方面与《劳动合同法》规定存在一定差别。《条例》中的规定意味着聘用合同制度被确立为事业单位的基本用人制度，“其管理有了重大创新”。
此外，《条例》还规定，事业单位工作人员连续旷工超过15个工作日，或者一年内累计旷工超过30个工作日的，事业单位可以解除聘用合同。“这对解决‘吃空饷’等历史遗留问题提供了依据。”李建忠说。
事业单位及其工作人员“提前30日书面通知可以解除聘用合同”的规定，也是人社部提出的紧急修改建议。李建忠介绍，公务员和企业职工都是提前30天告知可解除合同，领导职务公务员是90天。但事业单位人员在解除合同时却要和单位协商一致，单位不同意的6个月后才能再提出辞职。《条例》的新规定，使得事业单位人员享有同公务员和企业职工同等的权利。
一直以来，事业单位发生的人事争议，面临仲裁、申诉渠道不畅困境。此前，曾发生高校教师因违反计划生育政策被学校开除案例，当事人向法院提起民事诉讼，法院认为这属于行政处分，他应该提起行政诉讼;当他提起行政诉讼，法院又答复行政诉讼的对象是行政机关，事业单位不属此列;无奈他只能去申请仲裁，仲裁机关又告知这属于单位内部管理行为，不属于仲裁范围。
此次，《条例》对事业单位人员可依法申请仲裁和申诉的新规定，保障了从业者的救济渠道。
此外，《条例》还规定了“对事业单位人事管理工作中的违法违纪行为，任何单位或者个人可以向事业单位人事综合管理部门、主管部门或者监察机关投诉、举报，有关部门和机关应当及时调查处理”。
“这对人事管理行为的监管和保障其公正性意义很大。”李建忠说，“加强人事监督，同样需要配套制度的建设。”过去事业单位的违法行为很难认定，违纪行为调查处理程序不规范，有的缺乏公正性。“事业单位履行公共服务的责任，就要同时接受媒体和公众的监督。”
